پیشگفتار
در مقابل تصمیمات حمکرانی دولت، همواره گروه های موافق و مخالفی بوجود میآید. ابزارهای حکمرانی که در درجه اول خط مشی های دولت هستند توسط افرادی طراحی می شوند که ادعا دارند در فهم مسئله از دیگران پیشی گرفته اند و بهترن فرآیند را برای اجرای خط مشی طراحی می کنند. در این میان اگر خردمایه دولت را افرادی منطقی و با چهارچوب ذهنی علّی تشکیل داده باشند، شاهد خط مشی هایی هستیم که در مقام تئوریک بی نقص اما در مقام ارزشیابی حتی احتمال کارایی صفر نیز در آنها وجود خواهد داشت. بنابراین یک گروه مخالف حق دارد که با اداره عمومی به شکل منطقی و علّی مخالفت کرده و مدل دیگری را پیشنهاد دهد. پر واضح است که خط مشی ها رفتار مردم در برابر دولت را عمیقا تحت تاثیر قرار می دهد و طیف رفتاری راضی و همراه تا ناراضی و رادیکال را خلق می کند. همه وقایع بزرگ بشری در تاریخ احتمالاً با آنچه ما امروز آن را مدیریت دولتی می نامیم به دست آمده است. شیوه‌های سازماندهی و مدیریت در محیط‌های جمعی یا عمومی قطعاً به قدمت تمدن هستند و تغییرات قابل توجهی در این شیوه‌ها با تغییرات تاریخی در سازماندهی و عملیات اجتماعی در مقیاس انبوه همراه است.[1] خط مشی ها توانایی ایجاد یک واقعیت عینی را دارند و از همین طریق کنترل کننده رفتار ذینفعان دولت، گروه های اجتماعی، طبقات مختلف و مردم عادی هستند. شاید برای یکبار پرسیدن این سوال اهمیت داشته باشد که قوی ترین ابزار دولت علمی هست یا خیر؟ آیا می شود خط مشی را به مثابه یک رشته دانشگاهی یا یک شاخه علمی قلمداد کرد و درنتیجه پیامدهای اجرای آن و تغییر رفتار مردم را پیامد یک تصمیم علمی بیان کرد؟ جواب به این سوال در سلسسله یادداشتهایی که در خصوص علوم خط مشی و رفتار دولتها خواهد بود، بدست خواهد آمد.
خط مشی عمومی به عنوان یک مفهوم و یک حوزه‌ی مطالعاتی
مقدمه
خط مشی عمومی از دو منظر قابل تعریف است. اول اینکه خط مشی عمومی را یک عمل معرفی کنیم. یعنی هر کاری که دولت انجام داد یک خط مشی است.[2] به عنوان مثال تصمیم دولت در احداث یک شهر جدید در نزدیکی پایتخت پرجمعیت را یک خط مشی عمومی بدانیم. در اینصورت این نقد وارد می شود که اگر خط مشی عمل است پس چرا فعل مدیران در خط مشی گذاری ضعیف است و اساسا کدام عمل را باید خط مشی دانست؟ آیا هر عملی که دولت و مدیران دولتی انجام می دهند ولو ضعیف یا قوی، اثربخش یا مخرب را می توان خط مشی دانست؟ از طرفی خط مشی ها همواره موافقان و مخالفانی دارد. ممکن است در تعریف خط مشی خوب و بد نیز بین این دو گروه تعارض بوجود بیاید. بنابراین چون نمی توانیم معیار قابل قبولی برای عمل معین کنیم، نمی توان خط مشی را به عنوان یک عمل به حساب آورد. نگاه دوم این است که خط مشی را یک حوزه نظری بنامیم. یعنی خط مشی به عنوان یک حوزه نظری کامل و دارای فلسفه به عنوان دانشی بالغ در دانشگاه ها تدریس می شود و فرآیند یادگیری خط مشی نیز دانشگاه خواهد بود. این تعریف نیز تعریفی ناقص است زیرا اگر دانشگاه محمل پذیرش و تبیین خط مشی بوده است پس باید در نظریه و مدل دهی نیز توانایی داشته باشد. امروزه بسیاری از مسائل عمومی وجود دارند که بدون هیچ پاسخ علمی دولت آنها را کنترل می کند و دانشگاه ها هیچ مدلی یا راهکار جامعی برای حل آن ارائه نداده اند. بسیاری از خط مشی گذاران دولت نیز تحصیلات دانشگاهی در حوزه مدیریت و علوم خط مشی نداشته اند اما اکنون در حال اتخاذ تصمیم و اجرای خط مشی هستند. طبق نظر این دسته از دانشمندان خط مشی گذاری دانش بالغی نیست و نمی توان آن را به عنوان یک حوزه نظری قبول کرد. بنابراین خط مشی گذاری نه به عنوان یک عمل و نه به عنوان یک حوزه نظری جامعیت لازم را نداشت و تعریف خود را با بحران همراه کرد. حوزه مطالعات خط مشی عمومی مانند هیولای لخ نس اسکاتلند است. بسیاری از مردم به وجود آن باور دارند اگرچه هیچکس یقین ندارد که واقعاً چنین هیولایی وجود داشته باشد ! شاید علت این است که مطالعه خط مشی عمومی در رشته آکادمیک واحدی متمرکز نیست، هیچگونه پرسش پژوهشی تعریف شده ای ندارد، معطوف به هیچ مسئله بنیادی نیست و هیچ نظریه چارچوب مفهومی واحدی ندارد.
البته مطالعه سیاست عمومی روحیهای بیش از یک علم است؛ یعنی سیاست عمومی مجموعه ای از احکام و مواضع سازماندهی شده است تا مجموعه ای کاملاً یکپارچه از دانش سیستماتیک، هنر و مهارت را شامل شود.[3] با این حال تعریف هویت خط مشی هنوز مشخص نیست و باید تعریف دقیقی ارائه داد.
راهکارهای خروج از بحران هویت
اگر بتوانیم خط مشی را تعریف کنیم این بحران هویت تمام شود. البته به شرطی که تعریف ما جامع مانع و کامل باشد. سه تعریف را میتوان به عنوان تعریف های کاملی برای پذیرش حقیقت یک موضوع به حساب آورد: تعریف به موضوع، تعریف به غایت و تاریخچه.[4]
1.از طریق یافتن موضوع علم
نگاه های کل نگر در پاسخ به این سوال که “موضوع مطالعات دولتی یا خط مشی گذاری چیست؟” می گویند هرکاری که دولت ها تصمیم می گرند انجام بدهند یا انجام ندهند یک خط مشی عمومی است. این تعریف هیچ هدفی ندارد و موضوع آن صرفا افعال است چه Action و چه Inaction این تعریف جامع است اما مانع نیست یعنی بحران هویت مرتفع نمی شود بنابراین باید جزئی تر تعریف کرد. دسته دوم نگاه های خرد نگر هستند. این طیف عقیده دارند که عملا کل کاراهای دولت را باید نوشت. یعنی میدانیم که میخواهیم چیزی را مطالعه کنیم اما دقیقا نمی دانیم مرز این موضوع کجاست؟ در خط مشی مرز موضوعی وجود ندارد و سیال هم هست؛ مثلا 10 سال پیش ایجاد شوراهای عالی فضای مجازی در دولت ها وجود نداشت اما الان جزو مهمترین کارهاست. زیرا همواره با پیشرفت تکنولوژی های اجتماعی ظهور و بروز مردم در جامعه نیز تغییر می کند و رفتار آنها لاجرم دولت ها را وادار به طراحی سازوکارهایی برای استانداردسازی این رفتارها می کند. بدیهی است که هیچ دولتی نمی خواهد با رها سازی رفتارها و کنش های اجتماعی ضد دولت، بقای خود را به خطر بیندازد بنابراین ناچار است خط مشی های بروز تری را تدوین نماید. نقدی که به این دیدگاه وارد است این است که نمی شود چیزی را که مرز ندارد، مشخص کرد و دوباره به همان تعریف اولی برمی گردد. چون این موضوع همه چیز را پوشش می دهد و نمی توان در قالبی بسته آن را تعریف کرد.
2.از طریق یافتن هدف علم
خط مشی گذاری یک علم ناظر به هدف و غایت است. یعنی یک مساله ای داریم و میخواهیم آن را حل کنیم و هدفمان حل آن مسئله است پس راه خروج از بحران هویت خط مشی گذاری تعریف آن به هدف است. یعنی هر چیزی که ناظر به رفع یک چالش بر سر راه منفعت عمومی است آن خط مشی است. مثلا در علم پزشکی چون مرزهای علم پزشکی تمامی ندارد، هر بیماری که می آید راهکاری برای حل و درمان آن باید استفاده شود؛ حال برخی از این راهکارها از قبل وجود داشته اند و برخی نیز با پیدایش بیمارهای جدید و یا تلاش های علمی پزشکان بدست می آیند. این راهکارها از بخش های مختلف دانشی از بیوشیمی تا پزشکی هسته ای را شامل می شوند. این مرز هر روز جلوتر می رود. اما یک هدف داریم وآن درمان بیماری و حل چالش است. یعنی یک هویت سیال که در طول زمان دایره اش باز و بسته می شود. پس در پی یافتن هدف علم خط مشی گذاری به یافتن راهکار رسیدیم. این راخکار دو مرحله دارد : تبیین راهکار و نتیجه راهکار. در تبیین راهکار ، مساله ای در ضدیت منفعت عمومی بوجود آمده است و برای حل آن باید یک تصمیم اتخاذ شود. در مرحله نتیجه راهکار، تصمیم اتخاذی یا همان خط مشی اجرا می گردد که خود به سه بخش تقسیم می گردد :
- تحلیل خط‌مشی : در رویارویی با هر مساله ای ابتدا باید بگوییم چه کار باید کنیم؟ تحلیل خط مشی ماهیتی هنجاری دارد.
- فرآیند خط‌مشی : فرآیند خط مشی مشخص می کند که این کار چگونه باید انجام شود. این فرآیند نیز هنجاری است.
- ارزشیابی خط‌مشی : در حین اجرای خط مشی یا پس از آن باید بررسی شود که آیا در انجام این کار و به تبع حل مسئله موفق بوده ایم یا خیر؟ ارزشیابی خط مشی ماهیتی هستاری دارد یعنی از فضای بایدها خارج شده و در فضای هست ها قرار می گیرد. واقعیت را می بیند و نقد می کند.
در نقد این دیدگاه باید گفت چون این تعریف مبنا را بر چالش گذاشته است و هر چالش نیز این سه قسمت را دارد، بنابراین خط مشی سه تیکه می شود. نقد اساسی این است که اقتصادی و جامعه شناسی و حتی پزشکی هم همین کار را میکنند و هیمن مراحل را طی می کنند، پس وجه ممیزه رشته خط مشی چیست؟ بنابراین خط مشی را شاید نشود یک رشته دانشگاهی نام نهاد. خط مشی یک صفت است؛ مثلا اقتصاددان حوزه خط مشی اقتصاد رفتاری. چالش دوم اینکه هر یک از این سه بخش، ذیل یک حوزه کلی تری است. مثلا هستاری وهنجاری؛ یعنی از هم جدا هستند پس ما میخواستیم یک خط مشی جامع را تعریف کنیم اما دیدیم که در ظاهر هیچ ارتباطی به هم ندارد و این تعریف به غایت خط مشی را سه تکه کرد در حالی که بدون ارائه تعریفی جامع از آن، زیرمجموعه هایش را توضیح داد.
3.از طریق تبیین وحدت تاریخچه
اسمیت بر این باور است که اگر این موضوع تبیین شود که ریشه همه اینها یک چیز است، این خط مشی قابل تعریف است. یعنی حوزه های فرعی مطالعات خط مشی ریشه تاریخی مشترکی دارند.
تاریخچه‌ی خط مشی گذاری به معنای عام کلمه : تعریف عام کلمه از خط مشی به مباحث اولیه سیاست و حکومت در مکتوبات اندیشمندانی چون افلاطون، ارسطو و فارابی و … بر میگردد. اما تاریخچه خط مشی جدید به عنوان ” علوم خط مشی” قدمتی کوتاه دارد و به دهه های 30 و 40 میلادی (1930-1940) باز میگردد. اسمیت بنیانگذار خط مشی گذاری به عنوان “علوم خط مشی” را هارولد لاسول (Harold Lasswell) است.
ایده علوم خط مشی هارولد لاسول
لاسول ایده علوم خط مشی برای دموکراسی را مطرح کرد. او معتقد بود دانش های مختلف مثل اقتصاد جامعه شناسی ارتباطات و … وجود دارد که بحث های نظری می کنند اما علمی نیاز داریم که همه اینها را جمع و به کارگیری کند و چالشهای اجتماعی را مرتفع سازد. لاسول به دنبال این بود که احقاق علوم خط مشی همان روش علمی است که آزادی و دموکراسی را برای انسان و دولت ها به ارمغان می آورد. این علم 5 ویژگی اصلی دارد:[5]
الف) مسئله محوری: اگر علوم خط مشی مساله محور نباشند تفاوتی با اقتصاد یا جامعه شناسی یا حقوق و … ندارند. یعنی باید یک چالش انتخاب شود و راهکاری علمی برای حل آن چالش اتخاذ گردد وگرنه با بیان یک تئوری کلی علوم خط مشی قابل تعریف نیست.
ب) چند رشته‌ای: با یک رشته دانشگاهی تنها نمی توان مشکلات را حل کرد. باید از ظرفیت همه رشته ها برای حل چالش استفاده کرد.
پ) پیش رفتگی نظری: این علم باید علت وقایع را تبیین کند و مشخص کند چه کاری را دولت باید انجام دهد تا بحران حل شود. باید بگوید چرا این مشکل بوجود آمده تا بشود راهکاری تجویز کرد. توصیف صرف از چالش و مسئله درد را دوا نمی کند. پس باید از حیث نظری پیشرفته باشد.
ت) ارزش محوری: خط مشی هایی که لاسول از آنها صحبت می کند، متناسب با ارزش ها طراحی می شوند. یک خط مشی خنثی و بی تفاوت نیست بلکه آن را برای هدف نهایی یعنی دموکراسی میخواهد.
ث) پیش رفتگی روش شناسانه: این علوم باید از روش های منطقی و مستدلی برای حل چالش ها استفاده کنند.
شاید در ابتدا ایده لاسول بی نقص به نظر برسد اما دانشمندان حوزه خط مشی دو نقد اصلی بر ایده وی دارند. ابتدا در نخبه گرایی و دموکراسی ایده لاسول دچار تعارض است. یعنی فقط یک طبقه نخبه این خط مشی را فرامیگیرند و آن را در اختیار حکومت قرار می دهند که حکومت نیز از آن برای کنترل مردم یا حل مسائل و چالش ها استفاده می کند. اینکه کارا هست یا نه به ما ربطی ندارد! مردم موظف بوده اند نخبگانی را انتخاب کنند. پس هرچه آنها تصمیم بگیرند را دولت اجرا می کند. بنابراین میان نخبه گرایی و راهکار آنها با دموکراسی و انتخاب مردم تعارض پیش می آید. دومین نقد تعارض علم گرایی و ارزش مداری است. ایده لاسول از همه راهکارهای برای حل مسئله بهره می برد در حالیکه ممکن است راهکارها به قشری از مردم آسیب بزنند بدون اینکه فیلتری برای اجرای آن در نظر گرفته شده باشد. مثل سلاحی که همه جور آدم میکشد هدف صرفا اجرای خط مشی است و بنابراین علم را از ارزش جدا می کند.
نتایج این انتقادات این است که “علوم خط مشی” که لاسول ایده آن را داده بود به “مطالعات خط مشی” تبدیل میشود. ایده وی ارکان ارائه یک روش شناسی منسجم را ندارد. مثلا نمی توان در ارزشیابی خط مشی یک روش خاص بنا گذاشت و در نتیجه امکان ارائه یک کلان نظریه وجود ندارد. وقتی مطالعات خط مشی از خودش نظریه ندارد ناچار به حوزه ای مصرف کننده تبدیل می شود یعنی از نظریات سایر علوم استفاده می کند و بازهم بحران هویت پیدا میکند! در نتیجه نمی توان آن را علم به حساب آورد. برای رفع این مشکلات و زدودن این بحران هویت، خط مشی باید خود نظریه تولید کند. بدیهی است که تولید یک نظریه برای استعلای هویت یک علم، سیر مراحلی طولانی را در خواهد داشت و رفتارهای نشئت گرفته از آن نظریه و یا امکان سنجی وقوع آن در جامعه ملاک تحقق آن نظریه است که البته راهی دور و دراز میطلبد.
1.The Public Policy Theory Primer, Kevin B. Smith & Christopher W. Larimer, Westview Press 2009
2.Tout, T. F. 1937 . Chapters in Medieval Administrative History. Vol. 2. Manchester, England: Manchester University Press.
3.Lasswell, Harold. 1936. Who Gets What, When, and How? New York:McGraw Hill.
4.Goodin, Robert, Martin Rein, and Michael Moran. 2006. “The Public and Its Policies.” In The Oxford Handbook of Public Policy, ed.Michael Moran,Martin Rein and Robert E. Goodin, 3–35. New York: Oxford University Press.
[1] Tout, T. F. 1937 . Chapters in Medieval Administrative History. Vol. 2. Manchester, England: Manchester University Press.
[2] The Public Policy Theory Primer, Kevin B. Smith & Christopher W. Larimer, Westview Press 2009
[3] Goodin, Robert, Martin Rein, and Michael Moran. 2006. “The Public and Its Policies.” In The Oxford Handbook of Public Policy, ed.Michael Moran,Martin Rein and Robert E. Goodin, 3–35. New York: Oxford University Press.
[4] The Public Policy Theory Primer, Kevin B. Smith & Christopher W. Larimer, Westview Press 2009
[5] Lasswell, Harold. 1936. Who Gets What, When, and How? New York:McGraw Hill.