سیاست خط‌مشی را شکل می‌دهد یا خط‌مشی سیاست را ؟

مقدمه

در یادداشت اول بیان شد که علوم خط مشی برای رفع بحران هویت خود نیاز دارد که خود را تعریف کند. تعاریف در سه دسته تعریف به غایت، تعریف به موضوع و تعریف به استناد تاریخچه بیان شد. در نهایت با ایده لاسول به ضرورت وجود یک نظریه برای خط مشی رسیدیم. لاسول ایده علوم خط مشی برای دموکراسی را مطرح کرد. او معتقد بود دانش های مختلف مثل اقتصاد جامعه شناسی ارتباطات و … وجود دارد که بحث های نظری می کنند اما علمی نیاز داریم که همه اینها را جمع و به کارگیری کند و چالش­های اجتماعی را مرتفع سازد.[1]

همانطور که در یادداشت اول توضیح داده شد، حوزه مطالعات خط مشی  اغلب به دلیل فقر نظری آن مورد انتقاد قرار می گیرد. با این حال، اگرچه خرد متعارف، علوم خط مشی را به عنوان چهارچوب های توضیحی کمی که به ما در درک سیستماتیک جهان سیاسی و اجتماعی کمک می کند، می داند، اما اسمیت معتقد است که شواهد خلاف این را نشان می دهد. در واقع، علوم خط مشی حداقل دو چارچوب را تولید کرده‌اند که همچنان به عنوان ابزار مفهومی استاندارد برای سازمان‌دهی تقریباً کل جهان خط مشی عمل می‌کنند: نظریه گونه‌شناسی و نظریه مراحل خط مشی.[2]

ویژگی­های یک نظریه خوب در حوزه خط مشی گذاری

اسمیت در خصوص ویژگی­های یک نظریه معتقد است اولین ویژگی یک نظریه خوب، روایی است. یعنی این نظریه تا چه حدی می­تواند موضوع اصلی را خوب توصیف کند؟  دومین ویژگی این است که نظریه مانع و جامع باشد. این ویژگی همواره یک چیز معین را تعریف میکند و مثال نقض ندارد و تغییر نمی­کند. آزمون پذیری ویژگی سوم یک نظریه خوب است؛ آزمون پذیری یعنی فرضیه­ها قابل ابطال باشد و بتوان آنها را آزمایش کرد. بدیهی است که قانون طبیعی است اما قواعد چیزهای قرار دادی بین انسانها هستند. مثلا جاذبه قانون است اما چراغ قرمز قواعد است. قاعده ابطال نمیشود بلکه تخلف میشود اما در قانون اگر مثال نقضی پیدا شد، قانون ابطال میشود. چهارمین ویژگی ارائه فهمی دسته بندی شده است. اینکه چه زمانی باید چه حرفی را زد و چه کاری را باید در چه زمانی انجام داد؟ ویژگی پنجم ابتکاری بودن نظریه است یعنی این نظریه امکان ابتکار عمل و جلو رفتن میدهد. ششم اینکه نظریه تبیین های علمی ارائه دهد و فقط توصیف نکند، علت پدیده را هم بگوید. علت گفتن باعث میشود که برخورد ما در خصوص موضوع بهتر باشد. وقتی علت را ندانیم نمیتوانیم فرضیه بچینیم.  پیش بینی کنندگی،  سودمندی و توانمندی در ارائه استانداردهای دقیق و بی رقیب نیز از ویژگی­ها هستند. یک نظریه خوب باید بتواند یک پدیده را تبیین کنند و فقط همین نظریه تبیین کننده باشد چون واقعیت یکی است و اگر نظریه نتواند ادله دقیقی ارائه دهد نمی­توان اسم نظریه روی آن گذاشت. 10ویژگی دهم پایایی است. نظریه در طول زمان باید بتواند تبیین کنندگی خود را حفظ کند. ویژگی آخر و یازدهم نیز عینیت و صداقت است؛ عینیت یعنی غیر ارزشی بودن و فارغ از تعهدها به تبیین نظریه پرداختن. این یازده ویژگی، ویژگی­های یک نظریه خوب از نظر اسمیت است گرچه نقدهایی به آن وارد است. به عنوان مثال این ادله پوزیتیویستی است و برای یک نظریه در همه جا صحت ندارد. درباره علم الاجتماع و علوم اجتماعی و علوم انسانی خیلی از نظریه ها دستخوش تغییر میشوند و همیشه یک چیز ثابت نیستند. به عنوان مثال دولت­هایی که با آغوش باز به سمت آزادی بیان حرکت می­کنند و ادعای آن را دارند، ممکن است در تهدیدهای علیه دولت مانند انقلاب­های مخملی، در قدم اول مطبوعات، رسانه­ها و رهبران اجتماعی شورش را کنترل کنند. در خصوص غیر ارزشی بودن و غیر متعهد بودن نیز برخی دانشمندان خلاف این مدعا را بیان می­کنند. ایلان پاپه مورخ اسرائیلی معتقد است که بهترین کارهای علمی و پژوهشی کارهایی هستند که افراد متعهد آنها را انجام داده­اند و اصولا جداسازی ارزش و تعهد از اثر علمی معنا ندارد.

نظریه مراحل خط مشی

این نظریه توسط جونز[3] و بامگارتنر[4] در سال 1971 ارائه شد. خرد مایه  این نظریه این است که خط مشی یک فرآیند طی شده را بررسی میکند. مراحل خط مشی در حوزه دولتی، رفتار دولت ها درقبال یک مساله را بررسی میکند. اگر کسی راه را نداند، ابتدا باید بنشیند و فکر کند که راه از کجاست و راه را یاد بگیرد. مراحل خط مشی هم همین است. یعنی با بررسی رفتارهای دولت در قبال مسائل مختلف بیان می­کند که خط مشی باید چگونه طی شود تا به نتیجه برسد. پس باید رفتار دولت ها را مطالعه کرد. مطالعه رفتار دولت­ها برای یافتن نظریه خط مشی ما را به پله اول بازمیگرداند زیرا رفتارها معمولا پرتعدد و پر ابهام اند و مجددا تعریف خط مشی را با ابهام رو به رو می­سازند.[5]

نقدهای وارد بر نظریه مراحل خط مشی

1. این نظریه خط مشی گذاری را تکه تکه میکند. قرار بود نظریه ما خط مشی یکپارچه را تعریف کند این نظریه خط مشی را تکه تکه کرده و سپس به بررسی هر مرحله آن می­پردازد.
2. نظریه جونز و بامگارتنر تبیین علی ندارد و توصیفی است.
3. عالم واقع به این اندازه خطی نیست اما این نظریه خطی است و توالی مراحل در آن بیشتر روی کاغذ قابل فهم است تا در عالم خط مشی.

اسمیت در دفاع از نظریه مراحل خط مشی می­گوید این نقدها وارد است اما بقیه ویژگی ها را دارد : سودمند – رهنمون و روایی دارد؛ فلذا این را به عنوان نظریه قبول دارد اما نقد هم به آن وارد است. اجتماع  پاره پاره است و نمیتوان برای همه مردم یک نظریه واحد و جامع ارائه داد و علوم اجتماعی مانند علوم طبیعی نیست.

نظریه گونه­ شناسی خط مشی

تئودور لوبی[6] جدی ترین نظریه در گونه شناسی خط مشی را دارد. مدعای کلی نظریه وی این است که انسان ها به دنبال این هستند که بیبینند نتیجه کارشان چیست؟ طبق آن بقیه اعمالشان را انجام میدهند رفتار انسان ها بر اساس نتایج و دستاوردها تنظیم میشود.[7] دلیل وی این است که خط مشی ها کنش های سیاسی جامعه را رقم میزند. انسان ها به تصمیم های دولت واکنش نشان می­دهند و رفتارهای موافق یا مخالفی در برابر آن از خود بروز می­دهند. این تصمیمات و رفتارهای اجتماع در مقابل آن خط مشی را به 4 دسته کلی تقسیم می­کند:

1. توزیعی : خط مشی هایی که برای دسته های مختلف اجتماعی و بصورت مجزا از هم وضع می­شود. به عنوان مثال بانک­های دولتی به مردم وام می­دهند و هیچکس اعتراضی می­کند زیرا هیچکس نمی­گوید حق من را به دیگران داده­اند. این نوع سیاست­هایی هستند که ماحصل اجماع است.
2. توزیع مجدد: خط مشی هایی هستند که اجرا در یک بخش نفع رسانی به بخش دیگر است. مثلا دولت از کالاهای وارداتی مالیات می­گیرد و این مالیات را به صنایع تولیدی داخل می­دهد. این نوع سیاست دو جامعه طرف دارد؛ یک دسته واردات کننده ها که پول می­دهند و دسته دیگری که از منبع این مالیات تسهیلات دریافت می­کنند. رفتارهای مخالف در قبال این خط مشی معمولا قدرت چانه زنی دارند زیرا ممکن است رفتارهای رادیکالی از خود نشان دهند. مثلا مالیات سطح پایین از واردت کننده ممکن است به اعتصاب تولیدکنندگان داخل منجر شود.
3. تنظیمی: خط مشی های کنترل کننده و تنظیم کننده رفتارهای ضد قانون است. در خط مشی های تنظیمی اگر یک نفر تخلف کرد باید جریمه دهد. جایگاه این خط مشی انفرادی است و همه جامعه را درگیر نمی­کند و فرد خاطی را درگیر می­کند.
4. ذینفعی – حزبی: دسته چهارمی که لوبی از آنها صحبت می­کند در خصوص سیاست­هایی است که مختص کشورهای حزبی و علی الخصوص ایالات متحده است و در مورد نقش کنگره و رئیس جمهور در خط مشی ها می­باشد. این دسته یک طبقه متفرقه را تشکیل می­دهد که در سه طبقه اصلی که ذکر شد قرار نمی­گیرند.

نقدهای وارد شده به نظریه گونه­ های خط مشی

1. این دسته بندی بیش از اینکه به در د عالم واقع بخورد یک خط مشی آموزشی است. یعنی باید آن را بصورت واحد درسی آموزش داد. امکان قرار دادن خط مشی ها در یک خط در عالم واقع وجود ندارد و این دسته ها به درد کلاس و دانشگاه میخورد.
2. این دسته بندی قدرت پیش بینی کنندگی نظریه را مخدوش کرده است چون نمیتواند خود خط مشی ها را در یک خط قرار دهد، پیش بینی مرحله بعد آن مشکل است.
3. این تعریف علّی نیست . در علم الاجتماع رفتارها علّی نیستند. فشار آوردن برای انجام یک کار همیشه جواب نمیدهد و احتمالی است.
4. علیت را دو طرفه نمی بیند. مثلا اینکه علم منجر به پیشرفت فناوری اطلاعات میشود یا فناوری اطلاعات است که علم را گسترش می­دهد؟
5. پایایی ندارد. یکبار یک رفتار دارد در حالت دیگر رفتار دیگری از خود نشان می­دهد.

بنابراین به رغم همه نقصانهایی که دو نظریه فوق دارند، نمی­توان آنها را به کلی نظریه ندانست و در نگاه نسبی مقداری از ویژگی­های یک نظریه خوب را که اسمیت بیان کرد دارند. این دو نظریه خط مشی را مقداری از بحران هویت دور می­کنند اما هنوز هم نیاز به کامل شدن دارند.

1- Lasswell, Harold. 1936. Who Gets What, When, and How? New York:McGraw Hill.
2- The Public Policy Theory Primer, Kevin B. Smith & Christopher W. Larimer, Westview Press 2009
3- Baumgartner, Frank R., and Bryan D. Jones. 1993. Agendas and Instability in American Politics. Chicago: University of Chicago Press. 
4- Lowi, Theodore J. 1964. “American Business, Public Policy, Case Studies, and Political Theory.”World Politics 16(4): 677–715.

[1] Lasswell, Harold. 1936. Who Gets What, When, and How? New York:McGraw Hill.
[2] The Public Policy Theory Primer, Kevin B. Smith & Christopher W. Larimer, Westview Press 2009
[3] Bryan Jones
[4] Frank Baumgartner
[5] Baumgartner, Frank R., and Bryan D. Jones. 1993. Agendas and Instability in American Politics. Chicago: University of Chicago Press.
[6] Theodore Lowi
[7] Lowi, Theodore J. 1964. “American Business, Public Policy, Case Studies, and Political Theory.”World Politics 16(4): 677–715.